Die Volksinitiative greift zwei einzelne Elemente aus der bisherigen Diskussion über die Gemeindestrukturen heraus: die Aufzählung der Gemeinden in Art. 2 und die Unterstützung und Förderung von Gemeindezusammenschlüssen in einem neuen Art. 103bis in der Kantonsverfassung. In den Augen des Regierungsrates bietet die Volksinitiative keine umfassende, sondern lediglich eine eingeschränkte und punktuelle Sichtweise. Wesentliche Fragen bleiben offen, insbesondere, ob die Gemeinden künftig in einem Gesetz oder in einer Verordnung aufzuzählen sind. Da die Initiative auf einen entsprechenden Vorschlag verzichtet, nimmt sie eine staatspolitische Abwertung der Stellung der Gemeinden in Kauf. Das ist für den Regierungsrat vor dem Hintergrund der historisch und politisch bedeutenden Stellung der Gemeinden in Appenzell Ausserrhoden nicht hinnehmbar.
Die Initiative verbindet ausserdem Einzelfragen in unzweckmässiger Weise mit einer Regelung, die Gemeindezusammenschlüsse bis auf weiteres verhindert. Die Initianten behaupten, die Handlungsfreiheit der Gemeinden zu fördern. Mit dem neuen Art. 115bis KV schränkt die Initiative diese Handlungsfreiheit aber bis auf Weiteres massiv ein. Diese Regelung führt dazu, dass Veränderungen im Bestand der Gemeinden ausgeschlossen sind bis zum Inkrafttreten eines Gesetzes, das Unterstützungs- und Förderungsmassnahmen des Kantons gegenüber Gemeinden regelt. Im schlimmsten Fall können Veränderungen im Bestand der Gemeinden auf unbestimmte Zeit blockiert werden, wenn ein solches Gesetz nicht zustande kommt. Der Inhalt der Initiative steht damit im Widerspruch zu ihrem erklärten Ziel.
Der Regierungsrat anerkennt und schätzt das Engagement des Initiativkomitees für die Zukunft des Kantons, erkennt in der Initiative aber keinen Nutzen. Zurzeit sind in den Gemeinden keine Fusionsbestrebungen bekannt. Eine Verbesserung mit Blick auf die Gemeindestrukturen sollte nicht mit einer isolierten Vorlage angegangen, sondern im Rahmen der ohnehin anstehenden Totalrevision der Kantonsverfassung umfassend geprüft werden. Die Stimmberechtigen haben anlässlich der Volksabstimmung vom 4. März 2018 den Auftrag zu einer Totalrevision der Verfassung erteilt. Der Regierungsrat erachtet daher auch einen Gegenvorschlag zur Initiative als nicht sinnvoll.
Aus all diesen Gründen beantragt der Regierungsrat dem Kantonsrat, die Volksinitiative «Starke Ausserrhoder Gemeinden» ohne Gegenvorschlag abzulehnen. Die Initiative wird voraussichtlich im Februar 2019 im Kantonsrat in 1. Lesung behandelt und soll im Herbst 2019 zur Abstimmung kommen.